Кому портові збори?

Автор: Анатолій Опанасенко, адвокат юридичної фірми «Юрлайн» cпеціально для ресурсу "Порти України"

Світова галузева практика вирізняє чотири основні моделі організації морських портів. Йдеться про «сервісний» порт», «порт-інструмент», «порт-лендлорд», а також гібридні моделі.

«Сервісний» порт» керується урядом чи муніципалітетом, перебуває переважно в державній власності та надає повний спектр послуг, необхідних для функціонування морської портової системи (приклади: Буенос-Айрес, Маніла, Бангкок).

«Порт-інструмент» — портові адміністрації володіють, розвивають та підтримують свою інфраструктуру. Обробка вантажів проводиться приватними фірмами, які працюють за контрактом із судновими агентами або отримали ліцензію в порту на іншій основі. У деяких портах приватні стивідори інвестують власні кошти в інфраструктуру, що викликає конфлікти між владою та операторами терміналів, знижуючи ефективність роботи обох сторін (Бангладеш).  

«Порт-лендлорд» — модель, якій властиве широке використання приватного капіталу: порт виступає як власник території та інфраструктури, здаючи її в оренду, а всі портові операції здійснюють приватні компанії (наприклад, порти Роттердам, Сінгапур, Нью-Йорк).

Проте більшість портів будуються на гібридних моделях, не виключенням є і порти України.

При цьому ціноутворення в морпортах та у портових операторів, зважаючи на гібридність моделей організації, є досить складним і часто непрозорим питанням. Дебати щодо явних чи прихованих субсидій, обмеження ринків та необхідності постійного днопоглиблення морських шляхів, безсумнівно, викликають питання щодо потенційного викривлення конкуренції та/або зловживання монопольним становищем зі сторони адміністрації того чи іншого порту.

Портові збори стали суперечливим питанням саме для приватних портових операторів, які потребують як конкурентоспроможності, так і відшкодування інвестиційних витрат на створювану ними інфраструктуру.

В морпортах попит на портові заходи, портову перевалку та додаткові послуги є похідним від попиту на відповідні товари і, таким чином, є функцією економічного зростання, промислового виробництва та міжнародної торгівлі. У цьому контексті ціноутворення в портах і всередині портів є важливим показником, до якого слід ставитися конструктивно та з урахуванням особливостей кожного конкретного порту.

Не існує двох абсолютно однакових портів. Порти неминуче мають різні якісні показники (зокрема, глибину осадки суден, тип наземного сполучення вантажопотоків та ін.), велику кількість можливих учасників ринку (портові оператори, вантажовідправники, експедитори, агенти, судноплавні компанії), кожен з яких має свої специфічні цілі та завдання. При цьому, Адміністрація морських портів України (АМПУ), як адміністратор порту, та і власне Держава повинні усвідомлювати постійну необхідність досягнення компромісу між пріоритетами різних учасників ринку.

Одним з аспектів ціноутворення портових зборів є можливість порту визначати свою цінову політику. При цьому беруться до уваги три фактори:

1. місцева система портових зборів є стандартною або має бути розроблена відповідно до національним законодавством;
2. база портових зборів є розлогою, а отже, або адаптованою до специфіки конкретного порту, або унікальною і застосовною до всіх портів однаково;
3. рівень цін є або фіксованим, або таким, що може бути адаптований.

Наприклад, у випадку Марокко і Тунісу портова адміністрація може вільно приймати рішення й управляти портами. У випадку Іспанії портові адміністрації мають обмежену гнучкість і дотримуються цін, встановлених у Пуертос-дель-Естадо (центральний державний орган при міністерстві). У Франції існує система розрахунку, встановлена в Кодексі портів, але портові адміністрації можуть вільно застосовувати ту ціну, яку вони вважають доцільною. Італійські порти і Танжер-Мед (мароканський портовий комплекс) можуть вільно встановлювати ціни на свій розсуд.

При цьому надання послуг і засобів у порту може здійснюватися однією юридичною особою — адміністрацією порту, або декількома суб’єктами, наприклад, адміністрацією порту та одним або декількома портовими операторами, що діють у цьому порту. Відповідно, ціноутворення в порту може стосуватися або тарифу портової адміністрації, або сукупності тарифів, що стягуються одночасно портовою адміністрацією та портовими операторами.

З огляду на глобальну тенденцію до перетворення портових адміністрацій на «порти-лендлорди» (що, до речі, передбачено і в Україні у затвердженій Кабінетом міністрів «Стратегії розвитку морських портів України на період до 2038 року») другий з наведених вище тип портового ціноутворення стає все більш актуальним, коли портові оператори стягують специфічні портові збори на свої послуги, а портові адміністрації — на свої. Світова структура портових зборів змінюється, і деякі з портових зборів тепер містяться в тарифах приватних портових операторів (стивідорів).

Портові збори важливі для приватних стивідорів, оскільки вони забезпечують непряму привабливість, що ґрунтується на довірі інвесторів до держави. Зокрема, інвестори вимагають справедливої системи відшкодування витрат на інфраструктуру. Ці витрати включають будівництво інфраструктури, наприклад, причалів і хвилерізів, а також витрати на технічне обслуговування, що включає днопоглиблювальні роботи. Така компенсація забезпечується, зокрема, шляхом надання стивідорам права на рівні з адміністрацією порту утримувати певні портові збори.

В Україні питання портових зборів вирішено у профільному Законі «Про морські порти України» та Наказі Мінтрансу від 27.05.2013 року № 316 «Про портові збори».

Серед основних портових зборів в Україні стягуються корабельний, маяковий, причальний, канальний, якірний та санітарний збори. В основному ці збори сплачуються на користь Адміністрації морських портів України (АМПУ).

Разом з тим причальний збір справляється на користь власника причалу, а якщо причал перебуває у користуванні — на користь відповідного користувача. І власником і користувачем причалу може бути не тільки АМПУ, а й приватний стивідор.

Також з урахуванням особливості розбудови певних портів України нормами ч. 4 ст. 22 Закону «Про морські порти України» було передбачено право отримання корабельного збору не тільки АМПУ, а й власником операційної акваторії причалу (причалів), збудованої до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до ч. 4, 5 ст. 23 Закону «Про морські порти України» держава декларує захист прав приватних інвесторів, які збудували нові гідротехнічні споруди за власні кошти: «Держава гарантує право приватної власності на об’єкти портової інфраструктури, у тому числі гідротехнічні споруди, набуті на законних підставах до набрання чинності цим Законом. Новостворені гідротехнічні споруди, збудовані за рахунок приватних коштів, є об’єктами приватної власності».

Історично склалось, що приватними стивідорами, які мають право на отримання корабельного збору в Україні у морському порту Миколаїв є ТОВ «СПІ «НІБУЛОН» та ТОВ «МСП НІКА-ТЕРА», а в порту Південний — ТОВ «ДП ВОРЛД ТІС ПІВДЕННИЙ» (старе найменування — «ТІС-КОНТЕЙНЕРНИЙ ТЕРМІНАЛ») та ТОВ «ТІС-РУДА». Вбачається, що ці стивідори збудували за рахунок своїх інвестицій операційні акваторії причалів до 2013 року.

І ось саме на ґрунті права на отримання корабельного збору в АМПУ, держави та приватних стивідорів виникли суперечки.

Нагадаємо, що корабельний збір є цільовим портовим збором, що стягується за одиницю умовного об’єму судна (за 1 кубометр об’єму судна) за кожний вхід в акваторію морського порту, операційну акваторію причалу (причалів), а також вихід з акваторії морського порту, операційної акваторії причалу (причалів).

Оскільки акваторія морського порту є державною, то збір за здійснення вантажних операцій в ній отримує виключно АМПУ. Однак операційна акваторія причалів може бути як у державній, так і приватній власності, а тому корабельний збір може отримувати приватний стивідор.

Частиною 1 ст. 22 Закону України «Про морські порти України» передбачено: «У морському порту справляються такі портові збори: корабельний, причальний, якірний, канальний, маяковий, адміністративний та санітарний. Використання коштів від портових зборів допускається виключно за їх цільовим призначенням. Фінансування утримання гідротехнічних споруд в об`ємах, необхідних для підтримання їх паспортних характеристик, здійснюється за рахунок портових зборів, що справляються у морських портах, де розташовані такі гідротехнічні споруди».

Тобто, за своїм призначенням корабельний збір є цільовим і може бути використаний стивідором виключно на потреби утримання належної їм операційної акваторії причалів або, якщо ним буде прийняте рішення про передання операційної акваторії причалів у власність держави — для компенсації здійснених стивідором інвестицій, що передбачено абз. 3 п. 5 Прикінцевих положень Закону «Про морські порти України».

До речі, Міністерством інфраструктури вже було розроблено проект постанови Кабміну «Деякі питання компенсації інвестицій, внесених суб’єктами господарювання у стратегічні об’єкти портової інфраструктури», яким визначено механізм та умови компенсації інвесторам підводних гідротехнічних споруд (каналів, операційних акваторій причалів тощо) їх вартості саме за рахунок отриманого стивідором корабельного збору. Цей проект погоджено рішенням Державної регуляторної служби України №29 від 25.01.2023 р., проте ще не прийнято урядом.

Операційна акваторія причалу є гідротехнічною спорудою, яка нерозривно пов’язана з причалом, та фактично є підводним котлованом, що прилягає до нього. Операційна акваторія причалу створюється одночасно з будівництвом причалу за рахунок здійснення днопоглиблювальних робіт, що вартує десятки та сотні мільйонів гривень.

Від глибини операційної акваторії причалу прямо залежить можливість обслуговування певного типу судна — чим більша глибина, тим більша осадка судна, тим більше товару може перевезти одне судно за раз. Можливість обслуговування суден з великою осадкою є комерційно привабливим, оскільки суттєво здешевшує вартість перевезення.

У даному контексті є цілком логічною та виправданою ситуація, коли приватний інвестор, який збудував причал разом з операційною акваторією, є власником цих гідротехнічних споруд та має право на отримання частини корабельного збору за послуги, що надаються ним судну — забезпечення безпеки мореплавства біля причалу навантаження/розвантаження такого судна.

За світовою практикою ціноутворення у портах такий підхід забезпечує конкурентоспроможність приватного стивідора, інвестиційну привабливість портової інфраструктури, що в подальшому призводить до збільшення вантажопотоків.

Водночас деякі державні (в т. ч. правоохоронні) органи та, зокрема, АМПУ не вважають за потрібне розбиратися в особливостях функціонування конкретного портового оператора та вважають, що корабельний збір повинен справлятись виключно на користь АМПУ. Отримання портового збору портовим оператором хибно вважається «збитком» державному бюджету, що суперечить концепції та економічній суті функціонування сучасних морських портів.

Як можна вважати «збитком» для бюджету цільовий збір, який не є дохідною частиною бюджету, а фактично є грошовим фондом утримання гідротехнічних споруд?

Наказом Міністерства Інфраструктури від 14.03.2023 р. № 148 було без жодного правового та економічного обґрунтування позбавлено права кількох приватних стивідорів на отримання частини корабельного збору та фактично віддано АМПУ право на отримання всієї суми корабельного збору.

Водночас, відповідно до «Порядку обліку та використання коштів від портових зборів», затвердженому наказом Мінтрансу від 27.05.2013 р. № 316 та «Положення про організацію та порядок здійснення технічного нагляду за гідротехнічними спорудами воднотранспортного комплексу», затвердженим Наказом Мінінфраструктури від 16.01.2014 р. №21 утримувати гідротехнічну споруду за рахунок коштів корабельного збору має експлуатуюча організація — фізична особа або юридична особа будь-якої організаційно-правової форми, що володіє ГТС на праві власності або користується такою ГТС на інших законних підставах та відповідає за технічний стан ГТС.

Тобто, приватні стивідори продовжуючи бути власниками операційних акваторій причалів зобов’язані їх утримувати у належному стані, однак не можуть отримувати корабельний збір, як плату за свої послуги, та компенсувати свої витрати.

Відтак на підставі наказу Мінінфраструктури від 14.03.2023 р. № 148 АМПУ отримуватиме цільові кошти корабельного збору, які можуть бути використані виключно на утримання операційної акваторії причалу, що належить приватному стивідору на праві власності. Тобто, фінансування утримання приватної гідротехнічної споруди мало б здійснюватися за рахунок коштів державного підприємства, однак це не передбачено законом. 

Склалася ситуація, коли в умовах блокування чорноморських портів російською федерацією та колосальних зусиль у відновленні торговельного мореплавства, хоча б за рахунок Зернової ініціативи, Держава замість покращення інвестиційної привабливості українських портів та пошуку компромісу з портовими операторами робить крок назад у своїй політиці.

На світовій арені ми стали свідками еволюції від портових адміністрацій, які були зацікавлені в зростанні пропускної здатності, зайнятості та інвестицій у державний сектор портів, до портових адміністрацій, які зацікавлені в концесії морських портів та розподілу портових зборів між портом та портовим оператором, який теж надає послуги.

Водночас Україна відносно нещодавно розпочала концесії портів (зокрема, передача в концесію Херсонського порту, запланована концесія трьох терміналів порту Чорноморськ, у зв’язку з чим у 2023 році відбулась зустріч з представниками компанії A.P. Moller-Maersk A/S (Данія), однак не може відійти від підходу фрагментарного «одержавлення» приватного сектору портової інфраструктури та заперечення наявності приватної власності на гідротехнічні споруди з можливістю отримання портових зборів.

Поряд з цим також маємо ситуацію, коли вже двох екс-міністрів Міністерства інфраструктури судять за «корупційні злочини» через підписання ними позитивних для портової галузі рішень щодо портових зборів, вбачаючи в їхніх діях «збитки» державі. Один з екс-міністрів вже отримав виправдувальний вирок суду, однак ціною кількох років судової тяганини. Іншому екс-посадовцю ще доведеться відстоювати свою невинуватість у суді шляхом доведення очевидних фактів законодавчо та економічно обґрунтованого рішення про розподіл корабельного збору між АМПУ та портовими операторами, які є власниками операційних акваторій причалів.

Сьогодні, за умов безпрецедентної зупинки торгового мореплавства, на часі повинно бути не прийняття невиправданих рішень та безглуздого переслідування екс-посадовців за економічно зважені для галузі рішення, а стратегічне удосконалення адміністрування портів з урахуванням світової практики, щоб з дня повноцінного відновлення торгового мореплавства (сподіваюсь у найближчому майбутньому) ми отримали позитивний приріст вантажопотоків та інвестицій, а не подальший занепад галузі.

Джерело: https://ports.ua/komu-portovi-zbori/